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中国首次大规模法律清理启动 法典化是立法目标


《法制日报》  
2008-07-01
——全国人大常委会着手法律清理工作 229件现行法律将重新确定“或存或废或修改” 
  成熟和比较完善的法律领域将法典化
  “成熟和比较完善的法律领域可以法典化”,近日从全国人大常委会传出的这一重要信息,被法律界人士解读为“我国立法活动进入构建高质量的法律体系新阶段”的标志。
  据悉,全国人大常委会已经开始着手大规模的规范性法律文件系统化的工作。在全国人大常委会2008年立法工作计划中,“法律清理”被首次提出。此外,从立法机关在各个场合的表态可以看出,“法典化”是未来一个确定的方向。
  据有关专家介绍,法典化程度是一个社会法律制度成熟的标志,有利于法律制度的统一和协调,减少和避免法律冲突。
  中国首次大规模法律清理启动
  种种迹象表明,新中国成立以来第一次大规模的法律清理即将开始。
  最先透出信号的是前不久公布的全国人大常委会2008年立法工作计划,其中明确提出,“要组织开展对现行法律的清理工作,抓紧研究提出对现行法律进行清理的方案并组织实施”。
  身为全国人大常委会法制工作委员会副主任的信春鹰近日的一次公开表态,为“法律清理”做了更深刻的注脚:“我国的改革开放事业发展很快,法律往往滞后于社会的发展,要提高立法质量,需要对现行法律进行清理。改革开放初期制定的法律,面对的社会问题和现在不同,需要通过清理来实现法律的一致和统一。”
  信春鹰还透露,“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”。在她看来,法典化程度是一个社会法律制度是否成熟的标志。
  “这反映出一个重要的信息———全国人大常委会已经开始着手大规模的规范性法律文件系统化的工作。”全国人大代表、河南省政法管理干部学院教授邸瑛琪在接受记者采访时说,这标志着我国的立法活动已经进入到构建高质量的法律体系的新阶段。
  摸清法律的“身体状况”
  “法的清理方法可分为集中清理、定期清理和专项清理三种。”邸瑛琪告诉记者,改革开放以来,我国曾在加入世界贸易组织后,对一些法律、法规中与加入世贸有关的部分条款进行过清理、修改。但那次只能算是“专项清理”,此次大规模的清理工作当属第一种———集中清理。
  邸瑛琪将“法律清理”定义为“一种旨在提高现有法律质量的专门立法活动”。如果再进一步阐述,那就是国家立法机关或授权机关在其职权范围内,根据国家的统一安排或法律的规定,按照一定的程序对一定时期和范围的法律文件进行审查,并重新确定它们“或存或废或改动”的专门活动。
  做个通俗的类比。现代健康学提出了“清理身体”的概念,认为人们如果不及时清理身体,就很容易导致“亚健康”。处于“亚健康”状态的人,表面看起来是健康人,一旦身体的哪个部位出现症状,很容易连带全身。久之,如果体内环境日趋严重,垃圾和毒素会越积越多,亚健康则会发展成各种病理性疾病。
  邸瑛琪说,法律清理的目的正是如此,其主要任务就是厘清现存各种法的基本情况,确定哪些可以继续适用,哪些需要修改、补充或废止。然后,对可继续适用的法列为现行法,对需要修改和补充的提上修改或补充的日程,对需要废止的加以废止。
  已具备大规模清理条件
  监督法、物权法、劳动合同法、行政许可法、治安管理处罚法……
  在人民大会堂二楼,有一座宽敞明亮的常委会会议厅。近年来,记者在这个神圣的立法殿堂,目睹了上述一部部法律的不断诞生。其中,仅去年12月29日这一天,就有禁毒法、劳动争议调解仲裁法等7个法律案获得通过。
  记者了解到,到目前为止,我国现行有效的法律已达229件,涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。以宪法为核心,以法律为主干的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。
  法律清理选在此时进行有何特别意味?
  在邸瑛琪看来,这是一个“正逢其时”的选择。他认为,我国现在已经具备了集中进行大规模法律清理的社会条件、历史条件、文化条件和物质条件。
  “对现行法律进行清理,是贯彻法制统一原则的必然要求。”邸瑛琪进一步解释说,废止已经过时的法律,修改与现实社会不相适应的法律,使法律和现实社会生活一致,可以保证法制的统一,促进法与社会生活的和谐。同时,也是维护法律的严肃性,确保法的正确实施,充分体现法的基本价值的需要。
  国家行政学院法学部副主任杨小军提供的另一个背景也值得重视。“法律既是对社会现实的规范,更是对社会现实的总结和反映。”他说,改革开放30年,我国社会经济有了很大的发展变化。这种社会经济基础的变化,必然要反映到作为上层建筑的法律制度中来。我们过去制定的一些法律,随着社会经济基础的变化,已经失去了存在的条件,如果不及时修改和废止,法律与社会现实之间就会产生矛盾,影响法律的权威性和科学性。
  如果要将这段抽象的阐述具象化,前不久国务院废止的《投机倒把行政处罚暂行条例》无疑是最好的例子。
  30年前,中国人还羞于谈富。30年后,从在互联网中淘金的年轻首富丁磊、陈天桥,到白手起家创造国美财富帝国的黄光裕,再到女首富张茵、杨惠妍的出现,首富桂冠几易其主,各类财富排行榜层出不穷,彻底改变了中国人的财富观。个个神奇的财富故事告诉人们,利用资本市场的力量,经营股票、期货等贸易,迅速致富已不再是天方夜谭。
  据介绍,1979年刑法笼统规定了投机倒把罪,一些违反工商行政管理法规的行为很容易在司法认定上被囊括在投机倒把这一大“口袋”之中。杨小军认为,随着市场经济体制的建立和改革开放的深入,市场调节范围日益扩大,狭隘的“劳动致富”观念在很多方面实际上已经被修正,这使得该条例的规定要么没有现实的基础,要么就是与其他法律规范之间存在对立冲突。
  顺应时势,国务院于今年1月废止了《投机倒把行政处罚暂行条例》,“投机倒把”这个曾左右中国人经济观念与行为方式、带有计划经济时代特征的词汇彻底成了历史名词。“从这件事中可以看出,对过去制定的法律文件进行全面的清理,以保障法律对社会经济的积极作用,消除其消极作用,非常有必要。”杨小军说。
  清理不应“关门”进行
  记者翻阅立法法和有关法律时发现,目前我国法律中还没有专门针对立法清理的法律程序的规定。
  “既然法律清理是立法的一种形式,那么就应当是由有立法权的机关按程序进行。”杨小军的看法是,法律清理可以参照立法程序的规定来进行,这样可以保证这项立法活动的有序和有效。
  但他同时表示,因为法律对此没有具体的程序性规定,所以清理工作中尤其应当注意四个问题。
  “关门清理”是杨小军最为担心的一个问题。他认为,清理法律文件和法律制度,不能“关起门”来做,而应该“开门”面对社会,充分反映公众的意见和建议。要广泛征求管理部门、被管理对象、社会大众和专家的立法清理意见,形成立法清理规划,确定哪些法律文件和法律制度需要重点修改和废止。
  “立法民主,当然应当包含清理法律的民主。”杨小军强调,这也是提高立法质量的必然要求。
  “此外,清理主体应当是有相应立法权的机关。”杨小军建议,在此次法律清理中,要以全国人大常委会为主导,不能由各行政部门自己清理自己的法律文件。“完全由管理部门清理自己的法律文件,毕竟存在着自身难以克服的缺陷。”
  他的另一个建议是,清理应该配套进行。在废止或者取消某种法律制度的同时,必须考虑到相应法律制度之间的衔接,不能出现混乱和空白。
  “最后也是最重要的一个问题,应该通过立法表决或者决定程序进行清理,不能以红头文件的简单形式,废止或者修改通过立法程序制定的神圣法律。换言之,不能以有损法治的方式来清理法律。”杨小军说。
  重点瞄准问题多的领域
  对于法律清理的重点,杨小军用了“有的放矢”这四个字。他建议,应把重点瞄向“在日常管理和法律适用中出现法律冲突和不一致问题比较多的领域和法律”。
  还有专家认为,清理工作必须适应社会经济生活的需要,既要稳定基本的社会关系,不能朝令夕改,又要增强预见性和保留适当空间。
  从各国法律实践看,都程度不同地存在法律立、改、废问题。有些国家则通过司法实践来适应社会经济的发展变革。
  “我国是成文法国家,通过司法实践在制度上不可行。今后,要切实加强立法解释工作。”杨小军认为,在我国,法律只有通过立法解释来适应社会经济的发展变化。我国加强法律解释工作的必要性很大,尤其是加强立法解释工作的正规化和日常化。
  “我国社会经济的高速发展变革的基本事实,决定了我们的法律清理,应该是立法的一项经常性工作,集中清理和日常性清理可以结合起来。”杨小军说,对此有立法权的机关,无论是在部门机构设立还是工作安排上,都应当有相应的配备和考虑。
  “法律清理活动可能产生三种法律效力上的结果:一是明令废止,二是进行修订,三是继续有效。”邸瑛琪说。
  杨小军对此表示赞同,他认为,从法律后果来看,清理立法的过程,就是立法的过程。清理法律的后果,主要就是原有法律制度的修改,新的法律制度的建立,或者是原有法律制度的废止。
  “这里,必然出现新旧法律制度与公民、法人权利义务的调整关系。”杨小军强调,从保护公民、法人权益角度看,清理立法的后果,不能损害公民、法人的权益,这应该作为清理立法的一项基本原则。
  法典化是立法重要目标
  据介绍,我国古代通常在立国之初,就会编纂一部法典,例如唐律、宋刑统、大明律等。现代大陆法系国家通常按照部门编纂部门法典,比如著名的拿破仑法典、德国民法典。
  在此次法律清理中,法典化是一个已经确定的方向。
  “法典化,实质上是指规范性法律文件系统化的另外一种方法,即法律编纂,也称法典编纂。”邸瑛琪说,法典编纂是指立法主体在法的清理和汇编的基础上,将现存同类法或同一部门法加以研究审查,从统一的原则出发,决定它们的存废,对他们加以修改、补充,最终形成集中统一、系统的法。
  法学界的一个共识是,法典化的基本条件,一方面是该领域社会关系已经稳定,另一方面是该领域的法律制度已经成熟。
  此前,曾有权威人士透露,在2010年以后,法律编纂工作将提上议事日程。近30年的立法方略,分批出台的单项法律将进行整合,编纂形成若干个综合性的法典。除了目前已经形成的刑法典外,民法典、商法典、环境保护法典、劳动法典等都将编纂形成。
  “法典化更有利于法律制度的统一和协调,减少和避免法律冲突和不一致。”杨小军认为,法典化是立法的重要目标,集大成的法典,比分散的立法更具基本框架性和稳定性,也更具统一性和一致性。
  杨小军同时提醒说,不具备或者暂时不具备法典化条件的领域,不要出于立法“政绩工程”的需要非法典化不可。
  编后
  “开门立法”、“以人为本”……种种新理念的提出,已让人们感受到中国立法价值取向的深刻转型。全国人大常委会首次着手大规模法律清理更向人们昭示,一个立法新生态已悄然形成。
  要形成中国特色社会主义法律体系,必须有一定数量的法律。而在社会主义法律体系基本形成的前提下,提高立法质量理应成为立法工作的关注重点。要提高立法质量,就需要对现行法律进行清理。这既是一个必然的逻辑推理,也是提升中国法制品质的必经之路。
 
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